文章来源： 发布时间：2016-08-03 点击数：
"精准化治理"作为政策性概念，无疑具有重要的实践意义。十八届三中全会提出"推进国家治理体系和治理能力现代化"的新目标，体现了政府从"社会管理"向"社会治理"的理念转变。为贯彻和落实三中全会精神，2014年上海市启动"创新社会治理、加强基层建设"课题(以下简称一号课题)调研，研究城市社会治理的综合改革方案。12月26日，上海市召开全市电视电话会议，部署全面落实一
号课题成果，引起巨大社会反响。在课题成果上，形成《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见}，以及《关于深化本市街道体制改革的实施意见》等六个配套文件，基本上确定了上海市社会治理改革的基本方案。从改革内容来看，上海市的社会治理改革方案正体现了从"精细化管理"向"精准化治理"的理念转变，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要启示意义。
在"精细化管理"理念下，政府拥有社会管理的实际权力，在资源配置，治理规划上拥有绝对的话语权，可以对其他社会力量形成有效规制。但在"精准治理"理念下，政府需要有效放权，鼓励多元主体参与社区治理，政府在这一过程中起着政治引导的作用。上海市社会治理改革方案一个突出特征就是加强了中国共产党在基层社会治理中的政治引导作用。在街道机构的6个基本科室中，分别设置"党政办公室"、"社区党建办公室"两个党建办公室，同时完善"区域化党建"制度，建立"社区党建服务中心"，统筹和整合党员资源，落实和优化党员的"双报道"制度，建立党员服务信息化平台，让党员在社区建设中发挥特长，服务群众。同时，在社会治理改革方案中，强调多元主体的参与，主张从"单一管制"向"政社合作、政企合作、政民合作"转变。鼓励社区党员、志愿者在社区公共事务管理中发挥作用，建立社会主体参与社区治理、社区决策的体制机制，拓展共治内容，形成自下而上的"社区公共事务生成机制"。从改革方向上看，政府一方面改变了自身"单一管制"的状况，赋予民众更多的民主协商权利，另一方面加强了党员的政治引领、道德引领作用，体现了政府正在从传统硬性的"制度观念"转变为软性的"社会观念"，改变了不断增强管理的思维方式，扩大了民众的自主权。
由于处于"计划经济"向"市场经济"转变的社会转型期，基层政府不仅要承担社会管理的责任，同时还要继承发展地方经济的职能。在"精细化管理"理念下，地方政府会倾向于选择承担效益显著的经济发展职能，而忽视其自身的社会服务职能，并且一旦两者之间发生冲突，地方政府一般会通过强化社会管理和控制，来维持社会的稳定。例如招商引资的问题，地方政府为了发展经济往往会引入一些问题企业，造成局部有益、整体受损的局面，引发居民和政府的直接冲突。在上海市的社会治理改革方案中，明确指出取消街道的招商引资职能，并进一步探索取消镇的招商引资职能，强化街道的公共管理、公共服务、公共安全职责，确立"加强社区党建、统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社区平安"八项基本职责。在机构设置上，设立"社区事务受理中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心、城市网格化综合管理中心、社区综治中心、社区党建服务中心"等服务窗口，直接面向群众，精准面向群众需求，强化了社区的公共服务职能。
由于现代社会政府职能的剧增，以及长期以来政府管理的精细化运作，政府机构不可避免地出现了组织僵化和不同部门之间的利益分割，造成了社会治理碎片化。从一号课题的调研成果来看，基层部门设置存在着与上级条线部门的简单对应、科室划分过细、职能重复交叉、工作忙闲不均等问题，有些街道甚至多达20多个科室，严重影响了街道综合效能的发挥。同时面对大规模流动人口的治理，区域间的行政壁垒也必须打破，从而在整体上形成有效治理。在上海市的改革方案中，精简了基层的机构设置，将原有的科室精简到8个科室，其中6个科室为基本职能科室，对应6个社区服务中心，其余2个科室由区县自主确定。在条块问题上，推进权责一致，破除各职能部门的分割，以块为主，通过网格化管理，落实治理责任，形成资源整合，并按照"分类赋权，分类实施"，赋予与基层职能相匹配的权力，推进社区治理精准化。
坚持治理重心下移是精准治理的重要条件，基层离老百姓最近，能准确把握社会矛盾的关键，第一时间了解老百姓需求。但长期处于社会管理理念下，基层政府的发展受到明显限制。由于社会管理服务压力的增大，来自条线的大量事务和责任落实到街道，而与之相匹配的管理权限和资源配置并未到位。"块"对"条"的考核权、人事建议权难以落实，基层队伍发展空间小，工作人员态度消极，每天忙于"自上而下"的行政事务，重复统计各类信息，不可避免会脱离群众。基层工作不是冷冰冰的管理工作，而是需要基层工作者投入热情、技人感情，但由于权责不匹配，工资待遇较差，很难吸引人才留在基层热情地投入工作。在上海市社会治理改革方案中，将"减负增能"作为基层改革的立足点，减少基层的事务性负担，设立"一张清单、一本台账、一套机制"，严格规定条线部门下沉工作的准入制度，减少社区事务性工作。并将工作经费、公共管理和服务经费直接下拨到村/居委员会，通过民主协商和民主监督，为基层创造更好的治理环境。在人才培养上，加强"带头人"队伍建设，建设社区工作者职业化制度体系，赋予基层较大的自主权。
长期以来，我国居村自治组织被许多学者批评为"政府的一条腿"，尽管有些偏激，但也说明了基层自治组织的困境。在社会管理体制下，为了维护社会的稳定，必须加强对社会成员的控制，这也导致了基层居村委员会自治职能的失衡。随着公民社会的发展，以及个体自主性的扩张，这种治理模式已经越来越不适应新的治理环境。一些社会矛盾本身就是由主观旨意的不确定所造成的，此类问题只有通过居民的自我协商、自我管理才能解决。在上海市社会治理改革意见中，明确提出要加强基层自治，更好地体现人民群众的主体地位。在具体制度上，梳理居委会、业委会、物业公司、社会组织、群众团队等主体的关系，健全以党组织为核心，村委会为主导，村民为主体，村务监督委员会、村集体经济组织和其他主体共同参与的村居治理基本架构;建立自下而上的议题形成机制，吸引居民参与社区决策;在财权和事权上，也给予基层自治组织相应的制度保障;对居村委书记满足条件的，可依法给予事业编制等等，这些都体现了加强基层自治的要求。
可以看到，社会治理的语言转向体现了公共管理理论的发展方向。随着意识形态日益薄弱的公民社会的发展，以及个人领域的不断扩大，对主体性的关注成了一个现实问题，基于理性主义的现代社会制度被广泛垢病，取而代之的是一个更宽泛、包容的社会治理环境。在新公共管理范式下，所采用的是个体主义的方法论，这在政府的实践领域造成了严重的碎片化和部门的自我中心主义，忽视了人民群众的主体感受，引发了公众的极大不满。在新的历史条件下，社会治理面临的很多问题都是复杂而棘手的，在这种情况下，如果还过于注重政府机构单方面的作用，必定会带来社会治理的失败。新中国成立以来，中国社会面临着快速实现现代化的历史重任，发展和稳定成了社会治理的第一要务，强化政府管制，建立精细管理具有一定现实意义。但随着经济的发展，以及社会复杂性的增加，迫切需要建立与当前社会特点相适应的社会治理体系。建构于后公共管理理论视角下的"精准化治理"概念便是这一社会需求的体现，在一定程度上展现了未来社会治理改革的方向。
但我们必须认识到，不同的治理方式来自对社会背景状况的理解，在社会治理模式中并没有优劣之分，基层政府必须建立与当地治理环境相适应的社会治理模式。总之社会治理改革，任重而道远，绝不是一雕而就的事。从某种意义上讲，推进实现国家治理现代化，既是解决当前社会问题的需要，也是落实基层民主的探索实践，关系到中国特色民主理论的建构，也关系到中华民族的伟大复兴。
作者：王阳、叶敏
